Come deve tutelarsi l’impresa che intende partecipare a una gara pubblica, ma ritiene che il bando abbia largamente sottostimato il costo della manodopera richiesta?
Il tema è stato recentemente affrontato dal Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 8165 del 21.10.2025, a proposto dell’affidamento della gestione di un asilo nido comunale.
Il ricorrente aveva sostenuto che, in base a una propria ricostruzione dell’impegno lavorativo richiesto dalla legge di gara e ai valori delle tabelle ministeriali del CCNL, il costo della manodopera fosse pari a oltre il doppio rispetto a quello previsto dal bando.
Ebbene, il Consiglio di Stato ha affermato che il concorrente non doveva impugnare il bando immediatamente (ossia entro 30 giorni dalla sua pubblicazione), poiché non gli era preclusa la formulazione dell’offerta, che d’altronde egli aveva presentato.
L’immediata impugnazione del bando era, dunque, inammissibile per difetto di lesività.
Il Consiglio di Stato ha ricordato che l’impugnazione immediata del bando è circoscritta alle “clausole della lex specialis che precludano la possibilità di partecipare alla gara (clausola autoescludente) oppure di formulare un’offerta seria e consapevole (clausole impeditive); al di fuori di tali evenienze si tratterebbe di impugnare clausole di cui è lecito sospettare la illegittimità, ma che non risultano altrettanto immediatamente lesive in quanto non impediscono né la partecipazione né la formulazione dell’offerta, con il logico corollario che per l’impugnazione occorrerà attendere gli esiti della gara, momento, questo, nel quale è dato ravvisare una lesione immediata e diretta della situazione giuridica del soggetto interessato”.
Ciò premesso, la sentenza ha osservato che “… il costo della manodopera, quantificato dalla stazione appaltante, non ha precluso la partecipazione alla gara, né ha impedito la formulazione di un’offerta seria e consapevole. Difatti, entrambi i concorrenti hanno formulato un’offerta economica in cui il costo della manodopera è stato quantificato in misura superiore a quella indicata dalla stazione appaltante: indicazione che, pertanto, non ha vincolato i partecipanti, né ha condizionato in modo determinante l’espletamento della gara.
… Si tratterebbe di una invalidità parziale del bando inidonea a trasmettersi … all’intera procedura, visto che, da un lato, il costo della manodopera indicato … non ha obbligato gli operatori a conformarsi ad esso e non ha impedito agli stessi di indicare un importo superiore e che, dall’altro lato, il costo orario indicato … è, comunque, conforme a quello fissato dal contratto collettivo nazionale … e, quindi, ai trattamenti salariali minimi inderogabili cui rinvia l’art. 110, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023”.
La pronuncia desta, tuttavia, qualche perplessità per alcuni passaggi della motivazione: infatti, l’avvenuta presentazione dell’offerta da parte del ricorrente non appare, di per sé, elemento dirimente (usualmente, infatti, egli – anche per evitare di incorrere in eccezioni di inammissibilità del ricorso – presenta comunque l’offerta, pur ritenendola antieconomica); quanto, poi, al fatto che anche l’aggiudicatario avesse presentato un’offerta con costo della manodopera superiore a quello previsto dal bando, si tratta di un argomento a posteriori, non potendo il ricorrente conoscere l’offerta altrui prima dell’aggiudicazione.
Ad ogni modo, anche recenti sentenze dei TAR hanno escluso l’onere di impugnazione diretta del bando in casi in cui il ricorrente aveva contestato l’incongruità del costo della manodopera ivi previsto (cfr. TAR Campania-Napoli, Sez. IX, n. 5957/2025; TAR Sicilia-Catania, Sez. III, n. 1717/2025). Peraltro, tali pronunce risultano appellate (e quella del TAR catanese è stata sospesa in sede cautelare, seppure sotto un altro profilo).
Il Consiglio di Stato, pertanto, sarà chiamato a pronunciarsi nuovamente sul tema.
avv. Matteo Parini