La giurisprudenza amministrativa ha da tempo delineato le coordinate della tutela degli interessi legittimi collettivi e, quindi, della legittimazione attiva a intervenire nel giudizio amministrativo di determinate comunità e categorie, affidata agli enti esponenziali iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori o in possesso dei requisiti individuati in via pretoria.
Segnatamente, detta tutela viene accordata laddove il provvedimento controverso determini una lesione diretta dello scopo istituzionale dell’associazione e non di interessi imputabili ai singoli associati; l’interesse tutelato deve inoltre essere comune a tutti gli associati e non solo a una parte di essi. Ricorrendo tali condizioni, l’associazione “è abilitata a esperire […] l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 6/2020).
Pochi giorni fa le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono intervenute sul tema con la sentenza 23 novembre 2023 n. 32559, resa in un ricorso proposto avverso la decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18/2021.
Quest’ultima, in controversia relativa alla proroga di una c.d. concessione balneare, aveva estromesso dal giudizio tutti gli interventori, rappresentati da associazioni di categoria, enti territoriali (tra cui una Regione) e soggetti privati titolari di concessione demaniale marittima, avendo dichiarato inammissibili i loro interventi spiegati in entrambi i gradi del giudizio amministrativo.
La Suprema Corte ha duramente censurato la decisione dell’Adunanza Plenaria sul punto, sostenendo che la stessa avrebbe operato “un diniego in astratto della tutela giurisdizionale connessa al rango dell’interesse sostanziale (legittimo) fatto valere dagli enti ricorrenti, con l’effetto di degradarlo a interesse di mero fatto non giustiziabile”, per aver omesso di valutare gli statuti delle associazioni ricorrenti e per non aver effettuato una verifica negativa in concreto delle condizioni di ammissibilità degli interventi degli altri soggetti, anche istituzionali.
In particolare, le Sezioni Unite hanno evidenziato come la legittimazione delle associazioni non possa dirsi subordinata alla verifica della sussistenza di un interesse specifico identico a quello fatto valere dal titolare della concessione demaniale (ovvero l’interesse alla sua proroga), in quanto detti soggetti agiscono a tutela di interessi collettivi che, pur dovendo necessariamente ricollegarsi – anche indirettamente e mediatamente – all’interesse specifico fatto valere dalla parte principale del giudizio, non sono con esso confondibili. Tale legittimazione sussiste, pertanto, qualora si dimostri la lesione delle finalità statutarie delle associazioni derivante dalla produzione degli effetti del provvedimento controverso.
Nel riconoscere poi l’interesse della Regione estromessa dal giudizio a intervenirvi, la decisione in commento, richiamando un orientamento espresso in passato anche dal Consiglio di Stato (Sez. IV, n. 8683/2010), ha valorizzato il ruolo degli enti territoriali come “soggetti esponenziali degli interessi della collettività di riferimento, con connesso riconoscimento di un’ampia legittimazione a partecipare al giudizio amministrativo, anche al di fuori di fattispecie attinenti alla sfera delle competenze specificamente riservate agli enti medesimi”.
Le Sezioni Unite hanno quindi cassato la sentenza dell’Adunanza Plenaria, ritenendola affetta da eccesso di potere “sotto il profilo dell’arretramento della giurisdizione rispetto ad una materia devoluta alla cognizione giurisdizionale del giudice amministrativo”, senza tuttavia accogliere la richiesta di enunciare i principi di diritto nell’interesse della legge sulle questioni trattate nei restanti motivi, dichiarati assorbiti, e rinviando al Consiglio di Stato perché si pronunci nuovamente su di esse, “anche alla luce delle sopravvenienze legislative, avendo il Parlamento e il Governo esercitato, successivamente alla sentenza impugnata, i poteri normativi loro spettanti”.
Il rinvio operato dalla Suprema Corte assume particolare rilevanza, in quanto il Consiglio di Stato dovrà prossimamente esprimersi ancora su profili di estrema attualità, tra cui quello delle proroghe legislative del termine di scadenza delle concessioni demaniali in essere dopo il 31 dicembre 2023, rispetto alle quali la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 18/2021 aveva affermato che “(al pari di ogni altra disciplina comunque diretta ad eludere gli obblighi comunitari) dovranno naturalmente considerarsi in contrasto con il diritto dell’Unione e, pertanto, immediatamente non applicabili ad opera non solo del giudice, ma di qualsiasi organo amministrativo”.
avv. Gregorio Paroni