Con la sentenza 16 aprile 2026 n. 521, il T.A.R. Lombardia-Brescia è tornato ad affrontare una questione di non poco momento per gli operatori economici del settore immobiliare, ossia quello dei limiti applicativi alle convenzioni urbanistiche dei principi generali civilistici in tema di obbligazioni e, in particolare, dell’applicabilità dell’indebito oggettivo ex art. 2033 cod. civ..
Il tema cruciale riguarda il diritto del privato alla restituzione delle somme versate all’Ente locale in esecuzione di una convenzione urbanistica scaduta e rimasta (totalmente o in parte) inattuata.
Ribadendo e approfondendo un orientamento di formazione relativamente recente, ma ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa non solo del T.A.R. lombardo (a partire da Cons. Stato, Sez. IV, nn. 4892, 5877 e 5878/2020 e n. 2666/2021), il Collegio, sulla premessa che i principi civilistici sono applicabili – nei limiti della compatibilità – alle convenzioni urbanistiche, in quanto fondate, al pari dei contratti di diritto privato, sull’accordo tra le parti, ha affermato che la restituzione di quanto indebitamente percepito perché oggettivamente non dovuto può avvenire “nei soli limiti in cui venga accertata la mancanza del titolo dell’obbligazione, il che tipicamente accade quando il titolo non è mai venuto ad esistenza nel mondo giuridico; quando il titolo è affetto da nullità; ovvero quando l’efficacia del titolo è venuta retroattivamente meno (ad es. per causa di annullamento, di risoluzione o di rescissione), trascinando via con sé la causa giustificativa del trasferimento; in siffatte ipotesi, la prestazione va ripetuta nella stessa misura in cui è stata eseguita”.
Laddove, invece, tali condizioni non si verifichino, “l’istituto dell’indebito oggettivo non può trovare applicazione in relazione alla fattispecie della convenzione urbanistica, perché la prestazione patrimoniale rinviene la causa dell’obbligazione nell’accordo”.
La sentenza precisa altresì che “ciò vale, sia nelle ipotesi in cui la convenzione sia ancora in tutto o in parte attuabile, anche in modo diverso rispetto all’intervento originariamente programmato, sia in quella in cui l’intervento sia divenuto non più attuabile, e dunque indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio”.
In altri termini, le obbligazioni assunte dal contraente privato – ivi comprese quelle consistenti nel versamento degli importi indicati in convenzione quale corrispettivo del diritto di procedere all’edificazione – rimangono sempre vincolanti, anche se successivamente alla stipula della convenzione sia venuto meno l’interesse originario, in quanto il rischio della sopravvenuta impossibilità di completare l’operazione edilizia rimane comunque a carico dei privati, non potendosi configurare una sorta di ruolo di garanzia dell’Amministrazione rispetto alle aspettative dei privati.
L’unica ipotesi di indebito arricchimento in capo all’Amministrazione (tenuta, a tal punto, alla restituzione di quanto incamerato) si configura allorché la mancata realizzazione dell’intervento risulti imputabile a una decisione della stessa, per l’evidente ragione che il contraente pubblico non può beneficiare di una perdita economica, subita dalla parte privata, che esso stesso abbia provocato.
Una volta di più, quindi, viene affermato il principio secondo cui la causa delle attribuzioni patrimoniali in favore dell’Ente corrisponde al diritto edificatorio regolato dal titolo abilitativo, ma non al risultato stesso dell’edificazione, con la conseguenza che tutte le vicende successive che abbiano impedito il completamento (o anche l’intera realizzazione) dell’intervento, se dipendenti dall’operatore privato o da caso fortuito, non valgono a sostenere la richiesta di restituzione degli importi già versati.
avv. Gregorio Paroni